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政府采購理論探索-政府采購信息網

七招應對集中采購機構競爭難題

作者:宋 軍 發布于:2019-07-22 15:22:41 來源:政府采購信息網
    中央全面深化改革委員會第五次會議通過了《深化政府采購制度改革方案》,強調要通過“建立集中采購機構競爭機制”等措施,達到“形成采購主體職責清晰、交易規則科學高效、監管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現代政府采購制度”的目的。建立競爭機制,首先有必要分析制約或影響集中采購機構競爭的原因,有利于制定相應措施與對策,促進政府采購的健康發展。
 
    五個因素制約集采機構競爭
 
    目前,制約集中采購機構競爭的原因主要有客觀、主觀兩個方面。
 
    從客觀方面來看。在目前的法律規定和集中采購機構的法律地位不明確的情形下,有礙集中采購機構的充分競爭。
 
    一是各級是否設立集中采購機構法律沒有強制規定。《政府采購法》第十六條規定:“設區的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集中采購機構”。
 
    目前法律規定的是根據“需要”才設立,何為“需要”呢?法律沒有明確,因此,有些設區的市至今根本沒有設立集中采購機構,即使有集中采購目錄內的采購項目,也是委托給采購代理機構代理采購。
 
    由于一些地方沒有設立集中采購機構,把本地集中采購機構的“份內”事委托給其他地方的集中采購機構代理采購,其他集中采購機構是“費力又費錢”,他們愿意競爭嗎?
 
    二是委托代理理論阻礙了競爭。所謂委托,是指把事情托付給別人或別的機構辦理。委托是雙方的事,有委托人或被委托人,只有雙方都情愿的情況下,才能達成委托協議,所以,沒有強制委托一說。
 
    對于集中采購目錄內的采購項目,應該是“法定”委托,因為《政府采購法》第十八條的規定:“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目,必須委托集中采購機構代理采購”,沒有依法委托的,《政府采購法》第七十四條明確規定了處罰意見。
 
    然而,《政府采購法》第十六條又規定,“集中采購機構是非營利事業法人,根據采購人的委托辦理采購事宜”。既然是“委托”就有不接受“委托”的可能。所以,用“委托”理論來釋義這種關系,那么就不可能有競爭,因為在這種體制下不少人積極作為的意愿不強。
 
    因此,今后在修法中,一是要強調“必須委托”的“強制性”,沒有可選項;二是《政府采購法》第十六條規定中的“委托”應該是指“根據與采購人簽訂的委托協議的內容辦理采購事宜”,這是指全權委托,還是部分委托的問題,而不是該不該、要不要委托的事。
 
    三是集中采購機構的改革不規范有礙其競爭。目前,新一輪的機構改革正在進行之中,但由于許多條件限制和歷史原因,有些地方將本來依法設立的且獨立的集中采購機構(與行政機關不得存在隸屬關系或者其他利益關系)將其劃歸到公共資源交易中心,而《國務院辦公廳轉發國家發展改革委關于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見的通知》(國辦函〔2019〕41號)明確規定,其“公共資源交易中心作為公共資源交易平臺主要運行服務機構”。有的地方將集中采購機構劃到了“公共資源交易管理局”,完全違背了政府采購法的規定,硬是給集中采購機構找了一個新的“婆婆”。
 
    這種不規范的改革后,集中采購機構的獨立事業法人性質就不存在了,如果隸屬于公共資源交易中心,那么今后就是事業單位、企業化管理,過去的參公單位性質就取消了,各種待遇也沒有了,在這種情況下,集中采購機構今后不僅難以形成競爭機制,更可能出現招人難或用人難的問題,也就談不上參與競爭了。
 
    從主觀方面來看,主要是人的因素。
 
    一是集中采購機構人員的非公務員化身份不利于競爭。雖然企業化管理更能激發員工的活力,但應有一定的先決條件和激勵機制作保障。如果由于不規范的改革將集中采購機構的人員其身份非公務員化,而其他激勵機制又不跟上。那么,就會出現,一方面集中采購機構人員不愿意參與競爭;另一方面由于其非公務員化的身份,行政監督這一塊就會落空。即使有競爭,其公平性也難以保證。
 
    二是集中采購機構人員的專業素質影響了其競爭。在集中采購機構建立之初,由于集中采購機構選人用人機制不完善,多數人員來源并非通過招考的專業人員,這些年代理的也都只是通用類的貨物和服務采購項目,且都是受采購人委托進行,沒有真正地進入市場,參與競爭。如果一旦將他們推向市場,部分集中采購機構可能因為人員的專業素質等問題,無法適應市場競爭。
 
    七個對策建立集采機構競爭機制
 
    市場經濟條件下,競爭無處不在,但競爭是有土壤和環境的。在現有法規情況下,建立集中采購機構的競爭機制,應采取如下對策。
 
    一是依法設立集中采購機構。在沒有修法的前提下,應嚴格按《政府采購法》的要求設立集中采購機構,這是前提條件,即使是機構改革,其政府集中采購機構的法律地位也不能改變或應予保留。
 
    因為,我國目前的政府采購管理模式實行的是“三分離”的機制,即法律制定、法律執行和法律監管是分離的。只有這種機制下,才能保證政府采購制度改革的深入和落實政府采購活動的“三公”原則。
 
    二是建立完善、科學,符合集中采購機構特點的激勵機制。隨著新一輪的行政機構改革的進一步深化,集中采購機構是否納入公務員管理序列還是一個不定數,但無論如何,如果沒有一套科學合理的激勵機制,在集中采購中引進競爭機制將是一句空話。
 
    因此,應建立科學的、操作性強的激勵機制,鼓勵競爭。激勵機制必須是精神與物質并行,并與績效評價相結合。只有這樣,才能在解決政府采購效率和效益不高的前提下,開展有序地競爭。
 
    三是試行采購官制度。社會分工越細,社會將發展越快。因此,專業人做專業事,這是今后發展的方向。如果我國繼續堅持“集中采購與分散采購相結合”的管理模式。那么,集中采購的人員是受政府的委托(法律規定的強制委托),辦理“依法制定的集中采購目錄以內”的采購項目的事宜,就必須是采購方面的專業人員。因此,可以試行采購官制度,采購官對自己操作的政府采購事項終生負責。
 
    四是科學地設立部門集中采購機構。要對部門集中采購機構進行科學定位。其目的,一方面防止部門以此為由亂設機構;另一方面防止任意擴大部門集中采購的范圍。
 
    為此,要對部門集中采購機構進行科學定位。首先是對“本部門、本系統有特殊要求的項目”、“屬于本單位有特殊要求的項目”進行解釋或界定。同時,要明確嚴格的設立部門集中采購機構的前置條件。不然,每個部門都有自己的特殊性,都可以申請設立部門集中采購機構。
 
    其次,是要對部門集中采購機構的職責或職能進行規范。如果部門非要設立部門集中采購機構不可,也應規定,部門集中采購機構沒有管理職能,嚴格實行管理與執行分離。
 
    第三,將部門集中采購機構按《集中采購機構監督考核管理辦法》的規定進行考核。只有部門集中采購機構健康發展,其市場競爭才有氛圍。
 
    五是加強對集中采購機構人員的培訓。要充分利用經驗豐富的專業機構對集中采購機構人員進行培訓,提高專業水平,培養其參與市場競爭的能力。
 
    六是引導集中采購機構向專業化方向發展。政府采購對象千千萬,采購項目需求、采購項目規模等不一樣,其采購組織形式、采購方式、評審方法等也會不一樣。因此,實行政府采購操作的專業化是今后的發展趨勢。為了適應市場競爭的需要,應引導集中采購機構走專業化發展的道路,各個集中采購機構都應有自己的專業特長,才能參與市場競爭,并能站立潮頭。
 
    七是特殊情況的處理。對于目前沒有設立集中采購機構的地方,且設立有一定困難的,必須明確一個機構來承擔集中采購的執行工作。可采取委托上級集中采購機構、或同一地域的集中采購機構代理采購、或調整集中采購目錄等方法解決。
 
    沒有設立集中采購機構的地方,不得將集中采購目錄以內的采購項目委托給非集中采購機構代理采購,因為這本身就是違法行為,采購主體違法,采購結果再公平也違法。

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